IZAI, legislatura, legalidad y democracia

Por Cuauhtémoc Hinojosa Herrera

Como apunte preliminar, dedico este escrito a organizaciones de la sociedad civil y a grupos de académicos interesados en la vida de los organismos constitucionales autónomos,    toda vez que el mismo no tiene mayor afán que invitar a quienes se den el tiempo de leerme a un dialogo profundo sobre las herramientas que tenemos los mexicanos para fortalecer nuestra democracia. Pido además que mis reflexiones sean valoradas como un testimonio que pretende ser objetivo.

Únicamente quien está seguro de no doblegarse cuando, desde su punto de vista, el mundo se muestra demasiado necio o demasiado abyecto para aquello que él está ofreciéndole; únicamente quien, ante todas estas adversidades, es capaz de oponer un “sin embargo”; únicamente un hombre constituido de esta manera podrá demostrar su “vocación para la política”. Max Weber

En una visión que no vaya más allá de lo inmediato y de lo estrictamente personal, difícilmente se mide la implicación para la vida pública de nuestro país restarle importancia a los organismos constitucionales autónomos, creados por el Estado como instrumentos para fortalecer el respeto de los derechos humanos y propiciar la rendición de cuentas.

Al menos en Zacatecas, el nombramiento que recientemente hizo la LXIII Legislatura del Estado conjuntamente con Alejandro Tello Cristerna, Gobernador de la Entidad, de la licenciada Fabiola Torres Rodríguez como comisionada del Instituto Zacatecano de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (IZAI), se suma a esa vertiente de actores sociales que rechazan la administración de instituciones públicas por personajes que alejen sus decisiones de criterios políticos o de afinidades partidistas.

En esa lucha por distanciar a los titulares de los organismos constitucionales autónomos de la influencia intereses de grupo, es que la reforma político electoral de 2014 trasladó el nombramiento de consejeros electorales locales al Instituto Nacional Electoral. La exigencia vino de los propios partidos políticos que en las entidades federativas no han podido configurar (respetar) un marco normativo que les dé certeza en la organización de las elecciones. Por años, el partido predominante, del signo o color que fuese, se las ingenió para imponer a los consejeros, dando como resultado, por un lado, graves cuestionamientos a los procesos electorales y, por el otro, el despilfarro de recursos públicos en instituciones que no brindaban los resultados esperados por la sociedad.

Si queremos ver la materia electoral desde el punto vista de la complejidad en la construcción de nuestra democracia, lo más difícil, hasta el momento, ha sido propiciar la competencia entre partidos políticos, que, valga decir, tal hazaña nos llevó todo el siglo pasado. Dando eso por sentado, tendrá que llegar el momento en el que los propios actores políticos reduzcan, por las implicaciones, los mecanismos electorales que no edifican, sino que destruyen la convivencia democrática.

No obstante, el proceso de incorporar en la vida pública de México instituciones que desafían la división clásica de poderes concebida hace poco menos de tres siglos por Montesquieu, y adoptada en nuestro país a partir de la independencia por influencia (en el buen sentido de la palabra) de los Estados Unidos de Norte América, recorre su propia travesía hacia el entendimiento y valoración social.

Después de la caída en México del sistema presidencialista en el año 2000, los partidos políticos y los gobernadores lucharon por convertirse, con mucho éxito, en los centros de poder. El costo de transitar por esa vía es muy alto. Los valores democráticos y la honradez de los gobernantes han sido cuestionados cotidianamente por los propios actores políticos en funciones.

Por tanto, la suerte de instituciones como el IZAI, tiene como obstáculos la debilidad de la sociedad civil, la escasa opinión pública y de la prensa agradecida con el gobernante en turno derivado de los famosos convenios. Así, hacerle frente a ese complejo fenómeno social para garantizar la autonomía y eficiencia de dichos organismos, ha sido y será una batalla asimétrica mucho más compleja que la que implicó la caída del presidencialismo. Tarde o temprano, con mayor o con menor costo social, tendremos que decidir si realmente queremos ser una democracia constitucional.

En el Diario NTR de 4 de octubre de 2011, http://eldiariontr.com/2011/10/04, aparece un artículo de mi autoría que denominé La CEAIP, la ASE y el Autoritarismo, el cual escribí para defender la autonomía de lo que en aquel entonces era la Comisión Estatal de Acceso a la Información Pública (CEAIP), hoy IZAI, y de la Auditoría Superior del Estado (ASE). En ese momento mi postura fue que, lo más saludable para instituciones de tal naturaleza, era hacer prevalecer los nombramientos de los titulares de estos organismos, ya que a través de reformas legales se pretendía removerlos. Ello, pese a que las cabezas de las instituciones señaladas tenían una clara dependencia a “proyectos” políticos.

En lo que hace al organismo de transparencia el recién estrenado como gobernador, Miguel Alonso Reyes, pretendía remover a los comisionados aprovechando las reformas legales que se habían dado a la ley de transparencia local. A todas luces, quienes conformaban la CEAIP, atendían los intereses de Amalia García Medina, quien el 2010 se despedía de su gobierno altamente cuestionado por actos de corrupción, de ahí la justificación a la pretensa remoción.

La intención de remover a los comisionados fue abandonada, con el tiempo puedo decir, que tal desistimiento atendió, principalmente, a que éstos le dieron garantías al gobernante en turno de aletargar la trasparencia y el acceso a la información. De esta manera, fracasó la intención de fortalecer al organismo de trasparencia garantizando la inamovilidad de los comisionados.

A regañadientes las legislaturas locales aprobaron leyes de acceso a la información a partir del 2003 (con la excepción de Sinaloa que fue el primero en legislar en la materia, incluso antes que la federación que promulgó su ley en el 2002), más impulsados por la presión de organismos de la sociedad civil y del mismo reconocimiento que durante gobierno del entonces presidente de la república Vicente Fox se hiciera de este derecho a nivel federal, que de la convicción por consolidar la democracia.

Lamentablemente, casi a la par del reconocimiento del derecho a saber, algunos gobernadores iniciaron la embestida para someter a los organismos de transparencia. Tal circunstancia la advertimos a nivel nacional a través de la asociación México Infórmate y del Colectivo por la Rendición de Cuentas, aproximadamente en el año 2009. En muchas entidades de la federación se empezaron a dar los nombramientos ad hoc de los comisionados, se impusieron, en el mejor de los casos, personajes con alto grado de afinidad partidista, y, en el peor, sujetos con severos cuestionamientos por su conducta antiética.

Enmarcado en lo anterior, dejo mi testimonio del proceso de selección del comisionado para el IZAI, del cual fui partícipe, y que se llevó a cabo de febrero a abril de 2019, en el que, de acuerdo a lo que esbozaré más adelante, se violentó el espíritu de los nombramientos de los titulares de este organismo plasmado en la Constitución Local y en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Zacatecas (LTAIPEZ), y lamentablemente se mostró que sigue prevaleciendo, en cuanto al cumplimiento de la norma jurídica, el “obedézcase pero no se cumpla”, propio, típico y endémico de la administración aplicada en las Indias españolas, nacida en el siglo XIV (Cortes de Burgos y Briviesca de 1379 y 1387), generalizado su uso durante siglos como medio válido para dejar de aplicar aquellas normas que, pese a haber sido promulgadas por autoridad legítima, frecuentemente el Rey, suponían una vulneración de las leyes o fueros propios, normas, usos o costumbres del lugar.

A continuación, refiero lo que, en mi consideración, demeritó el proceso de nombramiento del comisionado para el IZAI.

 

1. La Constitución y la Ley

La Constitución Local, en su artículo 29, fracción octava, otorga al IZAI, entre otras, dos cualidades jurídicas que, para el caso, vale la pena resaltar. Por una parte es un organismo público autónomo especializado e imparcial. ¿Autónomo de quién? De los poderes formales del estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), y de cualquier otro ente público. Es decir, para el desarrollo de sus funciones no atiende instrucciones de ninguna otra institución. ¿Especializado en qué? En transparencia, acceso a la Información y protección de datos personales. ¿Imparcial en dónde? En sus resoluciones que dirimen controversias entre un ente público y un ciudadano.

En estricto sentido interpretativo, la norma constitucional crea un ente jurídico capaz de imponer sus determinaciones ante organismos que, en teoría, fueron concebidos como supremos poderes. De aquí la necesidad de blindarlos de injerencias o intervenciones de actores políticos simpatizantes de la opacidad o de la supremacía política.

El primer acto de injerencia se da en la designación de los comisionados del IZAI (o de cualquier otro titular de organismo constitucional autónomo). Si impones los nombramientos, garantizas el control de las determinaciones y actuar de un organismo concebido para ser independiente.

Para impedir la discrecionalidad en los nombramientos de los comisionados del IZAI, la LTAIPEZ, establece varios controles, entre otros, uno de tipo político como el hecho de que en la designación participan dos podres, el legislativo y el ejecutivo (Artículos 123 y 124); otro que orienta la participación social al obligar al legislativo a realizar, previo a la designación, una amplia consulta a la sociedad (Artículo 123); y uno más que privilegia el perfil técnico y la experiencia de los prospectos (Artículo 126, fracción IV). En mi opinión, estos tres requisitos dejaron de salvaguardarse.

Por lo que hace a la participación de dos poderes en el nombramiento, fue público y notorio que en la designación de la Licenciada Fabiola Torres la Legislatura renunció a su facultad legal de participar en el nombramiento. Múltiples comentarios de diversos columnistas de medios de comunicación zacatecanos dieron por sentado que había una línea, pese a la incompatibilidad en el cargo que conforme a la convocatoria tuviera la involucrada.

La segunda contravención al marco jurídico en el proceso de elección de un integrante del IZAI, se dio al momento de no realizar una consulta amplia a la sociedad de los individuos que se inscribieron en el proceso. Haciendo prevalecer la orientación democrática de lo establecido en la LTAIPEZ, este requisito debió cubrirse ya sea a través de una encuesta en un segmento específico de la población, o mediante foros en los que los postulantes pudieran debatir sus propuestas y de ahí recabar la opinión del público sobre la idoneidad de los perfiles.

Es sabido que los procesos parlamentarios no se distinguen por ser expeditos, pero dos meses que tardó en darse el nombramiento no fueron suficientes para instaurar ningún tipo de consulta a la sociedad, al menos, de manera acreditable.

El perfil técnico y la experiencia como elemento a considerar en la designación del comisionado del IZAI, lo abordo en el siguiente apartado para mayor claridad en el argumento.

 

2. La convocatoria

En correlación con el artículo 126, fracción IV, de la LTAIPEZ, en la Base QUINTA del Acuerdo #51 de la Honorable LVIII Legislatura del Estado de Zacatecas, mediante el cual se emitió la convocatoria para la elección de un integrante del Pleno del IZAI, se estableció que:

…los criterios que se tomarán en cuenta para la determinación de las personas idóneas para ocupar el cargo, previa acreditación de todos los requisitos señalados con anterioridad, se valorará lo siguiente: preparación académica, y experiencia en la defensa y promoción de la transparencia, acceso la información pública y protección de datos personales.”

Atendiendo a lo establecido en la convocatoria, la legislatura interpretó que para cumplir con el artículo 126, fracción IV, de la LTAIPEZ, debía hacerse una valoración de los prospectos tomando en consideración el perfil académico y la experiencia en la materia. Para mayor claridad, cabe transcribir dicha fracción de la ley que a la letra señala:

Para ser Comisionado se deberán reunir los requisitos siguientes: … Contar, preferentemente con experiencia en materia de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales y destacarse en el desempeño de actividades profesionales, de servicio público o académicas, relacionadas con la materia.”

En ese sentido, la idoneidad estaba determinada por aquellas personas que en los extremos acreditaran mayor nivel académico y experiencia en materia de acceso a la información pública y protección de datos personales.

Conforme a la real academia de la legua española VALORAR, tiene, entre otros significados el de “reconocer, estimar o apreciar el valor o mérito de alguien o algo”. Por lo tanto, la acción representaba, por lo menos, justificar uno a uno las razones por las que los candidatos eran declarados idóneos conforme al criterio establecido en la LTAIPEZ y la convocatoria.

Atendiendo estas particularidades en el proceso de elección, consecuentemente, los diputados estaban obligados a argumentar en el dictamen los méritos que tuviera cada aspirante y determinar la PREFERENCIA de aquellos que destacaran por su experiencia en la materia y sus logros académicos. Sin más, fueron omisos en hacer una ponderación y en someter a votación a los mejor calificados. Si se revisan las entrevistas que hicieron los integrantes de la Comisión de Transparencia de la LXIII Legislatura del Estado el 18 de febrero del año en curso, se podrá advertir que más de uno de los 17 que declararon idóneos pudieron ser descartados para la votación y, siguiendo una lógica más técnica y transparente, integrar un dictamen con los 3, 4 ó 5 prospectos mejor evaluados conforme a los requisitos previamente establecidos.

Una vez cubierto este paso, bien procedía la parte de la definición política, es decir, las simpatías, filias o fobias que cada uno de los aspirantes provocara entre las diputadas y diputados y del gobernador del Estado.

Es importante dejar claro que no estoy señalando que la Licenciada Fabiola adolezca de mérito político, académico o profesional, simplemente que los términos de la convocatoria, daban lugar a privilegiar la experiencia en la materia, pero sobre todo, en interpretación sistemática del marco jurídico, al perfil con trayectoria mínima que garantizara la independencia en sus decisiones. Por el bien de las instituciones democráticas del país, deseo sinceramente que la nueva comisionada del IZAI, nos sorprenda a todos mostrando en cada una de sus determinaciones que su convicción es, y será, hacer prevalecer los principios y normas que rigen la transparencia y el acceso a la información pública.

 

3. El dictamen y el acuerdo político

Llama la atención que ningún diputado o diputada haya reparado en la debida fundamentación y motivación del dictamen mediante el cual se declaró idóneo a 17 de 19 participantes al proceso de selección de un comisionado del IZAI. Sobre todo porque si bien, la mayoría éramos elegibles, la norma determina, literalmente, como preferentes a los que demuestren experiencia en la materia, quedando en total obscuridad un razonamiento de tal naturaleza.

Tampoco en el dictamen se hace alusión de un proceso deliberativo del que se desprendieran las particularidades del caso, ni como ya señalé, por omisión total, se dio cuenta de la consulta a la sociedad.

 

4. Las propuestas

En descargo de la propia Licenciada Fabiola Torres, evidentemente su nombramiento no es el primero que privilegia lo que actualmente se entiende como acuerdo político, ni tampoco será el último. Asumiendo como lamentable esta realidad política, tendrá que ser labor de la sociedad civil impulsar una nueva andanada de reformas constitucionales y legales en las que propongo normar: a) la consulta a la sociedad de los candidatos que cubran el perfil técnico y la experiencia; b) que el dictamen primero incluya la valoración y ponderación de los perfiles; c) el límite de tiempo en que deberá realizarse el proceso y, d) un mecanismo expreso para que los interesados impugnen actos por violaciones al debido proceso y a los términos de la convocatoria.

Considero que todos, partidos políticos y sociedad civil, debemos tener el compromiso de aportar mecanismos que eviten la cultura de la ilegalidad, si me lo permiten, de manera prioritaria en los nombramientos de los titulares de organismos constitucionales autónomos como actores fundamentales en la consolidación de la democracia a secas, sin adjetivos. Resulta paradójico que por tantos años se haya renegado del presidencialismo por la reducción que ello representó a nuestras libertades, y que ahora se aplaudan decisiones que nulifican la división de poderes y que ponen en entre dicho instituciones que tienen la encomienda de promover y garantizar los derechos humanos.

Después de tantos años de ver los precarios resultados en la apropiación ciudadana de la transparencia y el acceso a la información como herramienta para el combate a la corrupción, considero que debemos ser más contundentes para frenar la complacencia a la opacidad bajo cualquier pretexto.

También, me doy por aludido a la referencia que hiciera Gerardo de Ávila en su columna publicada el día 12 de abril de 2019 en el Sol de Zacatecas, en la que señaló que los candidatos que nos inscribimos al proceso de selección servimos de comparsa [supongo al sistema], “y punto”, dijo. No puedo hablar por los demás, pero en mi caso, atendí a una convocatoria pública, me llamaron la atención dos puntos a valorar que en ella se establecieron: el perfil académico y la experiencia. Por sentirme competitivo en los términos que plateaba el documento, con los medios a mi alcance promoví mi aspiración ante los diputados y diputadas. Durante los dos meses del proceso no vi ningún acto impugnable dado que corrían los “tiempos parlamentarios”, esperé el resultado… y punto.

Simple, nadie impugna una sentencia hasta que no la conoce y, en un caso como este, el proceso puede darse sin contratiempos, pero al final emitirse un dictamen indebidamente fundado y motivado, que desatienda, como ya lo expuse, puntos elementales a considerar como cualquier acto proveniente de autoridad legítima. Cabe precisar que la falta de consulta fue un contratiempo que no pudo impugnarse durante el procedimiento por que el orden del día de la legislatura no se conoce sino hasta previo a iniciar la sesión, no 24 horas antes como sucede en el Congreso de la Unión.

En palabras de Héctor Aguilar Camín, “México necesita de sus gobernantes una pedagogía y una conducta objetivas de respeto a la ley, no un discurso que legitime el impresentable laberinto subjetivo de la ilegalidad mexicana.” https://www.milenio.com/opinion/hector-aguilar-camin/dia-con-dia/la-ley-y-la-justicia-un-laberinto-mexicano.